早在2007年，我國立法機關就曾將農業保險條例提上議事日程，然而由于當時農業保險試點工作尚在初始階段，有關方面對立法時機有意見分歧，農業保險立法工作未能取得實質性進展。近年來，伴隨著農業保險的快速發展，立法缺失的問題逐步暴露且日益突出，加之各方面對農業保險立法迫切性和必要性認識的日趨統一，制定并出臺農業保險條例的條件也隨之成熟。
值得強調的是，農業保險是世界性難題，規范難題的立法過程勢必充滿艱難和挑戰。面對紛繁復雜的關系，不要指望通過一次立法解決所有的問題，要本著先易后難、求同存異、急事先定的工作思路優先解決當前急需解決的問題。
從國外的情況看，農業保險有四種不同模式：一是政府主辦的國有化模式。該模式的特點是一切由國家大包大攬，由國有公司獨營。目前加拿大和菲律賓適用該模式。二是政府扶持的商業模式。該模式的特點是政府提供補貼，生產者繳納一些保費，保險公司承擔一定風險。如印度、意大利等國。三是政府支持下的國有化—商業化混合模式。其特點是私有保險公司在享受優惠政策的情況下，可從事農業保險。如巴西、美國等。四是政府支持下的互助合作化模式。如日本、法國等。
我國農業保險的性質屬政策性保險還是普通商業保險，長期以來一直有不同意見。一種意見認為，我國《農業法》第46條明確規定，國家逐步建立和完善政策性農業保險制度。農業保險屬政策性保險，因其絕大部分資金來源于各級政府補貼，國家承擔所有的風險，有利于提高農民從事農業的積極性。有人甚至提出要成立國家政策性農業保險公司，專門從事政策性農業保險，其風險全由國家財政承擔，從而確保農業的風險損失得到切實賠償。另一種意見則認為，農業保險應是由各級政府補貼的普通商業保險，農民自愿保險、政府提供補貼、公司商業運作。這樣既實惠了農民，促進了農業發展，又考慮到了財政的實際承受能力，同時也調動了保險公司經營的積極性，有望形成多贏的結果。反之，若將其定義為政策性保險，成立專門的政策性農業保險公司經營，機構的成立本身就要增加大量成本，并且從其他政策性金融機構運營的實踐看，大多不夠理想。
對比兩種意見，筆者認為，農業保險通常有兩大特點，即國家對風險兜底和具有強制性。我國目前各地運行的農業保險，都不具有這兩種特性。如果將現有的商業公司經營的農險業務定義為政策性業務，則在財務上很難做到真正的單獨核算，如果將其作為商業保險，則各種關系清晰明了，便于監管，更符合我國國情。
在明確了農業保險的性質之后，有關農業保險的范圍問題也是立法中必須予以關注的重點所在。農業通常是指通過培育動植物生產食品及工業原料的產業，但農業保險中的“農業”和通常農業的內涵和外延有所區別。根據我國《保險法》第186條規定，國家支持發展為農業生產服務的保險事業。為農業生產服務的保險，有廣義和狹義的理解，狹義的農業保險包括保障種植業、畜牧業、漁業等農業產業的生產風險；廣義的農業保險范圍，除狹義農業保險范圍外，還包括與農民生活、農村活動相關的享受政策支持的其他保險業務，如農房保險、農機具保險等。考慮到我國農業保險起步較晚，先將保險范圍定在狹義的農業保險上比較穩妥，經過一段時間實踐，待條件成熟時，再逐步擴大，但在立法上應預留調整空間。
此外，如何確定農業保險的經營模式和原則，這也關系到農業保險的健康發展，關系到國家的支農惠農政策能否落實。即便在立法當中排除農業保險的“政策性”，農業保險依舊應與其他商業保險有所區別，其經營模式和原則應是“國家支持引導、農民自愿投保、公司自主經營、政府嚴加監管。”
這里的“國家支持”，是指立法中應當明確規定，各級財政應制定財政補貼政策，將其納入年度預算并及時撥付。有必要說明的是，國家通過立法規定補貼農業保險是世界各國通例。從我國目前的實際情況來看，各級財政保費補貼為70％左右。此外，針對農業保險制定相應的稅收優惠政策，各國均有此類規定。美國《聯邦農作物保險法》第511條規定，聯邦農作物保險公司一切財產，免征一切現有和將來可能開征的稅收；法國給予互助保險社稅收優惠，對其收入和財產免征賦稅。我國應盡快出臺專門的農業保險優惠政策，可以考慮免征農業保險企業所得稅。
“農民自愿投保”則是指農民投保必須秉持自愿原則。對此，我國《農業法》明確規定，農業保險實行自愿原則，任何組織和個人不得強制農民和農業生產經營組織參加農業保險。通常自愿投保包括是否投保自愿、向誰投保自定、投保多少自主，退保自由。從國外經驗來看，有的國家對農業保險實行的是“有條件的、間接的強制保險”，比如日本的《農業災害補償法》規定，農業生產者達到一定規模或獲得農業信貸的，都必須依法參加農業保險，智利、美國、印度也有類似規定。目前，我國農業保險是建立在“不投保便不補貼”的基礎上的自愿保險。但在立法時，也必須考慮我國的現實情況，由于我國的農業保險目前還沒有按風險程度高低確定費率，允許某投保人部分投保、部分不投保，則可能產生逆向選擇的風險，導致“檸檬市場”的出現。
“公司自主經營”是指公司是否開展農業保險業務、什么時間開展此業務、在何地開展此業務均由公司自己決策。任何單位和個人不得非法干預。“政府嚴加監管”是指保險監管部門和有法定職責的部門，對農業保險的條款、費率、理賠等應依法實施嚴格監管，切實保護保險各方的合法權益。
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（責任編輯：張勇）
